財政部發(fā)出PPP總動員
――全面解讀《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》
(財金(2014)76號)
財政部近日發(fā)出《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，要求充分認識推廣運用政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership,PPP)的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作，切實有效履行財政管理職能，加強組織和能力建設，盡快形成有利于促進PPP發(fā)展的制度體系。
通知指出，立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。當前推廣運用政府和社會資本合作模式，首先要做好制度設計和政策安排，明確適用于政府和社會資本合作模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監(jiān)管、績效評價等事宜。
為了積極穩(wěn)妥做好項目示范工作，財政部要求，地方各級財政部門要向本級政府和相關行業(yè)主管部門大力宣傳政府和社會資本合作模式的理念和方法，按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協(xié)商、風險分擔、互利共贏的原則，科學評估公共服務需求，探索運用規(guī)范的政府和社會資本合作模式新建或改造一批基礎設施項目。財政部將統(tǒng)籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內(nèi)選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進行示范，在實踐的基礎上不斷總結(jié)、提煉、完善制度體系。
通知明確，適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。
財政部將通過建立政府和社會資本合作項目庫為地方提供參考案例。對政府和社會資本合作示范項目，財政部將在項目論證、交易結(jié)構(gòu)設計、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運營監(jiān)管、績效評價等工作環(huán)節(jié)，為地方財政部門提供全方位的業(yè)務指導和技術(shù)支撐。
在完善項目支持政策方面，財政部將積極研究利用現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持。同時，積極引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目建設和運營。鼓勵和支持金融機構(gòu)為示范項目提供融資、保險等金融服務。地方各級財政部門可以結(jié)合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。在與社會資本協(xié)商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統(tǒng)籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，切實考慮社會資本合理收益。
通知強調(diào)，推廣運用政府和社會資本合作模式對財政管理提出了更高要求。地方各級財政部門要提高認識，勇于擔當，認真做好相關財政管理工作。
一是著力提高財政管理能力。地方各級財政部門要根據(jù)財稅體制改革總體方案要求，按照公開、公平、公正的原則，探索項目采購、預算管理、收費定價調(diào)整機制、績效評價等有效管理方式，規(guī)范項目運作，實現(xiàn)中長期可持續(xù)發(fā)展，提升資金使用效益和公共服務水平。同時，注重體制機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。
二是認真做好項目評估論證。地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，根據(jù)有關政策法規(guī)要求，扎實做好項目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值(ValueforMoney，VFM)評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業(yè)機構(gòu)進行項目評估論證。評估論證時，要與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務質(zhì)量和運營效率，或者降低項目成本。項目評估時，要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產(chǎn)出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益，確保實現(xiàn)激勵相容。
三是規(guī)范選擇項目合作伙伴。地方各級財政部門要依托政府采購信息平臺，加強政府和社會資本合作項目政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。財政部將圍繞實現(xiàn)“物有所值”價值目標，探索創(chuàng)新適合政府和社會資本合作項目采購的政府采購方式。
四是細化完善項目合同文本。地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門協(xié)商訂立合同，重點關注項目的功能和績效要求、付款和調(diào)整機制、爭議解決程序、退出安排等關鍵環(huán)節(jié)，積極探索明確合同條款內(nèi)容。財政部將在結(jié)合國際經(jīng)驗、國內(nèi)實踐的基礎上，制定政府和社會資本合作模式操作指南和標準化的政府和社會資本合作模式項目合同文本。
五是完善項目財政補貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼。財政補貼要以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。地方各級財政部門要從“補建設”向“補運營”逐步轉(zhuǎn)變，探索建立動態(tài)補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。
六是健全債務風險管理機制。地方各級財政部門要根據(jù)中長期財政規(guī)劃和項目全生命周期內(nèi)的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。在明確項目收益與風險分擔機制時，要綜合考慮政府風險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。省級財政部門要建立統(tǒng)一的項目名錄管理制度和財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，按照政府性債務管理要求，指導下級財政部門合理確定補貼金額，依法嚴格控制政府或有債務，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉(zhuǎn)型的風險控制工作，切實防范和控制財政風險。
七是穩(wěn)步開展項目績效評價。省級財政部門要督促行業(yè)主管部門，加強對項目公共產(chǎn)品或服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務質(zhì)量、公眾滿意度等進行績效評價?？冃гu價結(jié)果應依法對外公開，接受社會監(jiān)督。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調(diào)整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務質(zhì)量。
通知還要求，省級財政部門要結(jié)合部門內(nèi)部職能調(diào)整，積極研究設立專門機構(gòu)，履行政府和社會資本合作政策制訂、項目儲備、業(yè)務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，強化組織保障。
入庫時間：2015/7/14